田園綜合(he)體建(jian)設如何運用PPP模式(shi)

過(guo)去很長一段(duan)時間內人們一直將(jiang)PPP作為一種融資(zi)方式，主要(yao)(yao)解(jie)決項目過(guo)程中所需要(yao)(yao)的資(zi)金問題。隨著PPP的發展，其應用領域、范圍和方式也(ye)在(zai)不斷發展。

所(suo)謂(wei)PPP管(guan)理模(mo)(mo)式(shi)(shi)是(shi)指政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)公共部(bu)(bu)門(men)通(tong)過(guo)民營(ying)部(bu)(bu)門(men)（社會資(zi)(zi)本）或與民營(ying)部(bu)(bu)門(men)一(yi)起來(lai)高(gao)效完成(cheng)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)公共部(bu)(bu)門(men)這一(yi)組織的(de)(de)目標(biao)，從而達到實現政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)公共部(bu)(bu)門(men)的(de)(de)職(zhi)能。PPP管(guan)理模(mo)(mo)式(shi)(shi)的(de)(de)特點包(bao)括多樣(yang)性、復雜(za)性和長期性。政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)決定(ding)一(yi)個公共投資(zi)(zi)項目選擇PPP管(guan)理模(mo)(mo)式(shi)(shi)，顯然不是(shi)僅僅依靠社會資(zi)(zi)本的(de)(de)資(zi)(zi)金，而是(shi)需(xu)要通(tong)過(guo)社會資(zi)(zi)本各(ge)方(fang)面綜合的(de)(de)能力(li)，來(lai)幫助政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)完成(cheng)或實現本該由政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)公共部(bu)(bu)門(men)自己完成(cheng)的(de)(de)職(zhi)能或責任。因此，我們不能將PPP作為一(yi)種融資(zi)(zi)方(fang)式(shi)(shi)，而應當看作一(yi)種管(guan)理模(mo)(mo)式(shi)(shi)。

從2013年(nian)底推(tui)廣(guang)PPP的序幕拉開至今，已過去了(le)四年(nian)多的時間(jian)，PPP在全國范(fan)圍內遍(bian)(bian)地開花(hua)，取得了(le)一(yi)定的成績,如建立(li)了(le)一(yi)系列較為(wei)完善的法(fa)規(gui)政策體系,成立(li)了(le)專職管理部門,推(tui)出了(le)四批示范(fan)項目(mu),專門設立(li)了(le)PPP基金。但與此(ci)同(tong)時，PPP推(tui)進過程中產生的明(ming)股實債(zhai)、固定回(hui)報和保(bao)底承諾(nuo)、關聯交易、回(hui)避(bi)競爭、隱性擔保(bao)以及運(yun)營建設兩張皮(pi)等亂象(xiang)也比(bi)較普遍(bian)(bian)。

這些(xie)亂象正阻礙著PPP領域的(de)健康發展。之(zhi)所以產生(sheng)這么(me)多的(de)亂象，主(zhu)要源自(zi)以下四個方面的(de)原因：

1. 認識不夠，融資目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)明顯。自從2014年(nian)我(wo)國(guo)推廣PPP以(yi)(yi)來，人們為了滿(man)足不同(tong)地方的(de)(de)需求(qiu)，變化出許多(duo)新的(de)(de)形式(shi)，很多(duo)人誤(wu)以(yi)(yi)為PPP只是項(xiang)目(mu)(mu)(mu)融資中(zhong)的(de)(de)一(yi)種工具，導致許多(duo)PPP項(xiang)目(mu)(mu)(mu)在實施方案(an)設計(ji)以(yi)(yi)及采(cai)購標的(de)(de)選擇上(shang)出現(xian)偏差(cha)。PPP作為一(yi)種管(guan)理模(mo)式(shi)已不再是政府(fu)融資的(de)(de)工具，PPP必須(xu)突出三個核心要素，即社會資本(ben)(ben)(ben)與政府(fu)公共部(bu)門是平(ping)等的(de)(de)伙(huo)伴關(guan)系(xi)，在實現(xian)共同(tong)目(mu)(mu)(mu)標中(zhong)，社會資本(ben)(ben)(ben)對利(li)(li)(li)潤的(de)(de)追求(qiu)與政府(fu)公共部(bu)門對公共福利(li)(li)(li)的(de)(de)追求(qiu)共同(tong)實現(xian)；應用于(yu)社會公益項(xiang)目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)PPP具備利(li)(li)(li)潤可控(kong)制性，拒絕(jue)追求(qiu)短期效益和超高(gao)收益；社會資本(ben)(ben)(ben)與政府(fu)公共部(bu)門做到(dao)風險分(fen)擔，從而降低項(xiang)目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)整體風險。

2. 投(tou)資沖(chong)動(dong)。在政(zheng)績觀的(de)(de)驅(qu)動(dong)下(xia)，各地政(zheng)府都有(you)投(tou)資沖(chong)動(dong)。PPP模(mo)式推廣以后，更進一步加強了(le)地方政(zheng)府的(de)(de)投(tou)資沖(chong)動(dong)。投(tou)資沖(chong)動(dong)的(de)(de)結果是PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)被大批量(liang)“上馬(ma)”，更有(you)部分項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)存在“沒有(you)條件，創造條件也要(yao)上”的(de)(de)情況。一般而言，在PPP模(mo)式中投(tou)資人的(de)(de)收益有(you)兩(liang)(liang)種形式，即向使(shi)用者(zhe)收費、由政(zheng)府（代(dai)使(shi)用者(zhe)）付費。同時(shi)，當(dang)使(shi)用者(zhe)付費不足時(shi)，政(zheng)府會(hui)給予項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)一定(ding)(ding)的(de)(de)補助（可行性缺口補貼）。而無(wu)論是政(zheng)府付費或(huo)是可行性缺口補貼，都屬于政(zheng)府的(de)(de)支出(chu)責(ze)任，財(cai)(cai)政(zheng)部為此特別規定(ding)(ding)，對于PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，政(zheng)府的(de)(de)當(dang)年(nian)支出(chu)責(ze)任總和(he)不得超(chao)過(guo)(guo)當(dang)年(nian)財(cai)(cai)政(zheng)一般公共預算(suan)支出(chu)的(de)(de)10%。由于西(xi)部地區(qu)財(cai)(cai)力有(you)限，一兩(liang)(liang)個體量(liang)稍(shao)大的(de)(de)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)疊加就會(hui)超(chao)過(guo)(guo)這根“紅線”，為了(le)讓更多項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)符合這一規定(ding)(ding)，一些五(wu)花八門(men)的(de)(de)變更就應(ying)運而生。  

3. 政(zheng)府職(zhi)能(neng)(neng)(neng)邊界(jie)不(bu)(bu)(bu)清。PPP是解(jie)決(jue)政(zheng)府職(zhi)能(neng)(neng)(neng)的(de)(de)問(wen)(wen)題(ti)，而(er)不(bu)(bu)(bu)是所有(you)(you)問(wen)(wen)題(ti)都可以(yi)通(tong)過PPP來解(jie)決(jue)。如果(guo)政(zheng)府部門職(zhi)能(neng)(neng)(neng)邊界(jie)不(bu)(bu)(bu)清楚，必然(ran)導致PPP運(yun)用不(bu)(bu)(bu)當。PPP作(zuo)為一種過度性制度安排，與私(si)有(you)(you)化(hua)(hua)的(de)(de)本質區(qu)別(bie)是，PPP項目運(yun)營期(qi)一旦結束，社會資(zi)本需要將項目無(wu)償移(yi)交給政(zheng)府，而(er)私(si)有(you)(you)化(hua)(hua)則(ze)不(bu)(bu)(bu)需要。在(zai)現(xian)實(shi)的(de)(de)PPP實(shi)施方(fang)案當中，不(bu)(bu)(bu)少可以(yi)私(si)有(you)(you)化(hua)(hua)運(yun)營的(de)(de)項目也被(bei)套用PPP模式，錯誤地認為只要政(zheng)府和社會資(zi)本共同出資(zi)就是PPP了。政(zheng)府付費的(de)(de)PPP項目主要以(yi)解(jie)決(jue)“子欲養(yang)而(er)親不(bu)(bu)(bu)待”的(de)(de)問(wen)(wen)題(ti)，即老百(bai)姓迫切需求，不(bu)(bu)(bu)能(neng)(neng)(neng)等待，而(er)政(zheng)府自身又(you)無(wu)力解(jie)決(jue)的(de)(de)問(wen)(wen)題(ti)。 

4. 急于求成。PPP具有(you)復(fu)雜性的特點，決(jue)定了完成一(yi)個(ge)PPP項(xiang)目(mu)往往需要花費大量(liang)的人(ren)力、物(wu)力和(he)財力，從(cong)它的識(shi)別、準備、采購，再(zai)到(dao)執行往往需要較長時間。但一(yi)些地方總想加(jia)快速度，提高進度，為(wei)(wei)了讓更(geng)多(duo)(duo)的PPP早日落地，做(zuo)了很多(duo)(duo)簡化程序。我們(men)常常會看(kan)到(dao)，合(he)同還沒有(you)簽訂，項(xiang)目(mu)已(yi)經開(kai)工(gong)了；實施方案還沒有(you)完成，框架協議已(yi)經簽訂等等。急于求成和(he)投(tou)資沖動有(you)一(yi)個(ge)共同的原因，就是政績觀在(zai)作祟。每位管理者在(zai)位期間都希望為(wei)(wei)公眾提供更(geng)多(duo)(duo)更(geng)優質(zhi)的公共產品和(he)服務，為(wei)(wei)老百姓多(duo)(duo)做(zuo)一(yi)些有(you)益的事情(qing)，但是如(ru)果不能量(liang)力而行就會適得其(qi)反。 

田園(yuan)綜合體建(jian)設中(zhong)哪些(xie)內容可以用PPP模式

那么(me)，田(tian)園綜(zong)合體(ti)(ti)能(neng)不(bu)(bu)能(neng)搞PPP模式？我們(men)要(yao)把田(tian)園綜(zong)合體(ti)(ti)里涉及的內(nei)容理清楚(chu)：田(tian)園綜(zong)合體(ti)(ti)到(dao)底干(gan)什么(me)？主體(ti)(ti)是(shi)誰？多種主體(ti)(ti)之間的關系如何？在這(zhe)個過程中，原來的主體(ti)(ti)利益能(neng)否得到(dao)保障(zhang)？這(zhe)都是(shi)很重要(yao)的環(huan)節(jie)，如果做的不(bu)(bu)好，可能(neng)會引起(qi)很多矛盾(dun)。

那(nei)么，在(zai)建設田(tian)園綜(zong)(zong)合體所有(you)的(de)(de)(de)(de)內(nei)容(rong)當(dang)中，我(wo)們需要(yao)(yao)首先找(zhao)到政府(fu)的(de)(de)(de)(de)職能(neng)(neng)是什么。針對政府(fu)的(de)(de)(de)(de)職能(neng)(neng)，比如(ru)修路、污(wu)水處(chu)理、垃(la)圾處(chu)理等基(ji)(ji)礎設施和(he)(he)(he)(he)公共服務內(nei)容(rong)，都屬于田(tian)園綜(zong)(zong)合體里(li)很重要(yao)(yao)的(de)(de)(de)(de)內(nei)容(rong)。如(ru)果政府(fu)有(you)財(cai)(cai)政投資(zi)(zi)的(de)(de)(de)(de)能(neng)(neng)力(li)當(dang)然(ran)沒有(you)問題，可如(ru)果財(cai)(cai)政沒有(you)投資(zi)(zi)這些(xie)基(ji)(ji)礎設施和(he)(he)(he)(he)公共品的(de)(de)(de)(de)能(neng)(neng)力(li)，就(jiu)(jiu)可以(yi)引入私營(ying)(ying)部門(men)和(he)(he)(he)(he)社會(hui)資(zi)(zi)本(ben)來參與(yu)投資(zi)(zi)。私營(ying)(ying)部門(men)和(he)(he)(he)(he)社會(hui)資(zi)(zi)本(ben)在(zai)本(ben)質上是有(you)區別的(de)(de)(de)(de)——私營(ying)(ying)部門(men)追逐利(li)益最(zui)大化，央企、國企等社會(hui)資(zi)(zi)本(ben)雖然(ran)也要(yao)(yao)賺(zhuan)錢(qian)(qian)(qian)的(de)(de)(de)(de)，但(dan)它還(huan)(huan)承擔(dan)著政府(fu)的(de)(de)(de)(de)一(yi)些(xie)職能(neng)(neng)和(he)(he)(he)(he)社會(hui)的(de)(de)(de)(de)一(yi)些(xie)責(ze)任，不以(yi)追逐利(li)益最(zui)大化為目(mu)標(biao)。但(dan)無論是私人資(zi)(zi)本(ben)還(huan)(huan)是社會(hui)資(zi)(zi)本(ben)，如(ru)果要(yao)(yao)參與(yu)政府(fu)的(de)(de)(de)(de)項目(mu)，就(jiu)(jiu)涉及(ji)到這個項目(mu)的(de)(de)(de)(de)利(li)潤怎么來、從哪(na)兒來，以(yi)及(ji)賺(zhuan)誰的(de)(de)(de)(de)錢(qian)(qian)(qian)。如(ru)果不讓他(ta)賺(zhuan)錢(qian)(qian)(qian)，就(jiu)(jiu)搞(gao)不了PPP，因為企業(ye)要(yao)(yao)生存下去。

PPP項目中社會資本的(de)盈利(li)(li)模式一般有兩種：一是(shi)通過項目本身，比如(ru)污水處理、垃(la)圾處理等等，可以向居民收(shou)(shou)(shou)費(fei)的(de)（政(zheng)府代收(shou)(shou)(shou)或者(zhe)社會資本自己收(shou)(shou)(shou)），我們稱為使(shi)用者(zhe)付(fu)費(fei)；還有一種比如(ru)鄉村(cun)的(de)道路等不(bu)(bu)可能收(shou)(shou)(shou)費(fei)的(de)項目，那就一定是(shi)由政(zheng)府付(fu)費(fei)。無(wu)論是(shi)使(shi)用者(zhe)收(shou)(shou)(shou)費(fei)還是(shi)政(zheng)府付(fu)費(fei)，PPP模式要求企業盈利(li)(li)而(er)不(bu)(bu)暴利(li)(li)，如(ru)果收(shou)(shou)(shou)費(fei)不(bu)(bu)足，政(zheng)府就要補(bu)貼。外(wai)部資本的(de)收(shou)(shou)(shou)益率到底達到什么(me)水平，是(shi)市場競爭的(de)結果。

關于(yu)政(zheng)府(fu)(fu)付(fu)(fu)費的(de)項目，由于(yu)政(zheng)府(fu)(fu)的(de)財(cai)政(zheng)資金是有(you)限(xian)的(de)，財(cai)政(zheng)部專門出臺了(le)一個(ge)《財(cai)政(zheng)承受能力的(de)評(ping)價(jia)》的(de)文件，規(gui)定每一級政(zheng)府(fu)(fu)在做(zuo)PPP項目的(de)時候，每年總的(de)支付(fu)(fu)不能超過一般(ban)公共預算支付(fu)(fu)的(de)10%，否則就放(fang)大了(le)財(cai)政(zheng)風(feng)險。

PPP項目是政府債務嗎(ma)

最近兩年國家(jia)高度關(guan)注(zhu)地方債(zhai)務(wu)問題，那么，對于政(zheng)(zheng)府付費(fei)的(de)PPP項目，到底算不算政(zheng)(zheng)府債(zhai)務(wu)？PPP項目與政(zheng)(zheng)府債(zhai)務(wu)之間是(shi)什(shen)么關(guan)系？這是(shi)一(yi)個爭執(zhi)的(de)焦點。

我們作為(wei)(wei)研究者(zhe)認為(wei)(wei)，政府付費(fei)的PPP項(xiang)(xiang)目一般不視(shi)同為(wei)(wei)政府債(zhai)務(wu)。但是不同的會計記(ji)賬方法對此會有不同的定義(yi)。因為(wei)(wei)PPP項(xiang)(xiang)目不是工(gong)(gong)程(cheng)完成(cheng)(cheng)就(jiu)完事了(le)，而是要(yao)根據(ju)工(gong)(gong)程(cheng)投入使用的年限逐年付費(fei)，還要(yao)保證工(gong)(gong)程(cheng)的質量。但有如果(guo)PPP項(xiang)(xiang)目建得過(guo)多，遠遠超過(guo)了(le)財政支付能力，這(zhe)就(jiu)是成(cheng)(cheng)了(le)政府債(zhai)務(wu)。

PPP項(xiang)(xiang)目(mu)還可以確保工程(cheng)的(de)(de)質(zhi)量，因為(wei)工程(cheng)質(zhi)量越好(hao)未(wei)來的(de)(de)管(guan)理(li)成本(ben)越低(di)，收益(yi)和回報率也就越高。現在選擇合伙人的(de)(de)時(shi)候，大家有一個誤區(qu)，要(yao)(yao)么就是(shi)(shi)(shi)誰有錢讓誰來做，要(yao)(yao)么是(shi)(shi)(shi)誰干的(de)(de)好(hao)讓誰來做。其(qi)實這(zhe)兩(liang)個都不(bu)是(shi)(shi)(shi)最(zui)(zui)重要(yao)(yao)的(de)(de)，最(zui)(zui)重要(yao)(yao)的(de)(de)是(shi)(shi)(shi)對這(zhe)個項(xiang)(xiang)目(mu)本(ben)身要(yao)(yao)有較強(qiang)的(de)(de)運(yun)營(ying)能力，當然這(zhe)個商業(ye)(ye)開發是(shi)(shi)(shi)要(yao)(yao)以滿(man)足(zu)政(zheng)府和公眾的(de)(de)需(xu)求為(wei)前(qian)提，不(bu)能變成商業(ye)(ye)項(xiang)(xiang)目(mu)。

例如(ru)在法國(guo)有一(yi)(yi)個(ge)(ge)公路橋，過橋的(de)人(ren)很(hen)少，政府又沒有更(geng)多(duo)的(de)財政資(zi)金，因此過了(le)(le)很(hen)長時間才找(zhao)到合(he)伙人(ren)。這個(ge)(ge)合(he)伙人(ren)找(zhao)了(le)(le)全世界最優秀的(de)設計師，以這個(ge)(ge)橋為(wei)核心(xin)建了(le)(le)一(yi)(yi)個(ge)(ge)主題(ti)公園，作為(wei)一(yi)(yi)個(ge)(ge)觀光旅游(you)的(de)景點，除(chu)了(le)(le)提高(gao)了(le)(le)車(che)流量收費(fei)之外(wai)，還通(tong)過賣門票獲取(qu)了(le)(le)很(hen)高(gao)的(de)收益(yi)。

所以說，在(zai)田園(yuan)綜(zong)合體(ti)實(shi)踐中，我們要找到政(zheng)府的職(zhi)責在(zai)什么地方，在(zai)引入社(she)會資的時候(hou)，要科(ke)學評估社(she)會資本有(you)無(wu)能力(li)承擔(dan)這些(xie)(xie)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，而不(bu)(bu)是(shi)說政(zheng)府的補貼(tie)多少就干多少活兒。PPP模式需(xu)要更多有(you)創新能力(li)的企(qi)業來參與，而不(bu)(bu)僅僅只需(xu)要有(you)建設能力(li)的企(qi)業，更要看重(zhong)企(qi)業能不(bu)(bu)能使這個項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)長(chang)期(qi)運營下去(qu)。當然，在(zai)國內大家都愿意做短期(qi)的項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，不(bu)(bu)愿意做長(chang)期(qi)的項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，銀行的長(chang)期(qi)貸款和長(chang)期(qi)債(zhai)券發行也(ye)比較少。這些(xie)(xie)都需(xu)要體(ti)制機制的改革，來跨過這些(xie)(xie)障礙。

（作(zuo)者系中(zhong)國(guo)(guo)財(cai)(cai)政(zheng)科學(xue)研(yan)究(jiu)院研(yan)究(jiu)員、中(zhong)國(guo)(guo)財(cai)(cai)政(zheng)學(xue)會(hui)公私合作(zuo)（PPP）研(yan)究(jiu)專業委(wei)員會(hui)秘書長）