PPP模式自(zi)2014年(nian)推廣應用(yong)(yong)以來(lai)，不(bu)僅(jin)解決了(le)(le)財政在公共(gong)領(ling)域(yu)投入不(bu)足的(de)問(wen)題，更是提(ti)高了(le)(le)公共(gong)領(ling)域(yu)提(ti)供的(de)效(xiao)率和質量。從各地的(de)實踐看，PPP不(bu)僅(jin)在新建設的(de)項(xiang)目(mu)中發(fa)揮作用(yong)(yong)，在存量項(xiang)目(mu)中同樣可以發(fa)揮作用(yong)(yong)。存量項(xiang)目(mu)采(cai)用(yong)(yong)PPP模式，要把握好其中的(de)四個要點。

首先(xian)，要(yao)了解什么樣(yang)的存(cun)(cun)量(liang)項目(mu)(mu)(mu)(mu)可(ke)以(yi)采(cai)用(yong)PPP模式(shi)。所謂(wei)存(cun)(cun)量(liang)項目(mu)(mu)(mu)(mu)，是(shi)指政府已經(jing)建(jian)設完成的項目(mu)(mu)(mu)(mu)，如已經(jing)建(jian)成并使用(yong)的自來水廠(chang)、垃(la)圾處理(li)(li)場、道(dao)路、橋(qiao)梁、隧(sui)道(dao)等(deng)。這(zhe)(zhe)些項目(mu)(mu)(mu)(mu)或許有收益(yi)(yi)，或許項目(mu)(mu)(mu)(mu)本身(shen)并不(bu)能(neng)產(chan)(chan)生(sheng)收益(yi)(yi)，無(wu)論其本身(shen)能(neng)否(fou)產(chan)(chan)生(sheng)收益(yi)(yi)都(dou)可(ke)以(yi)采(cai)用(yong)PPP模式(shi)。對(dui)于能(neng)夠(gou)產(chan)(chan)生(sheng)收益(yi)(yi)的項目(mu)(mu)(mu)(mu)，采(cai)用(yong)PPP模式(shi)會相對(dui)容易；對(dui)于不(bu)能(neng)產(chan)(chan)生(sheng)收益(yi)(yi)的項目(mu)(mu)(mu)(mu)，如果(guo)采(cai)用(yong)PPP模式(shi)，就(jiu)需(xu)要(yao)想辦(ban)法(fa)讓(rang)社(she)會資(zi)本獲得合(he)理(li)(li)的收益(yi)(yi)，這(zhe)(zhe)樣(yang)才能(neng)吸引社(she)會資(zi)本參(can)與進來。一個(ge)辦(ban)法(fa)是(shi)，由政府根據績(ji)效付費，但要(yao)受一般公共預算支出(chu)的約束；另一辦(ban)法(fa)是(shi)，給予項目(mu)(mu)(mu)(mu)相關商業(ye)開發權限，達(da)到社(she)會資(zi)本實現合(he)理(li)(li)收益(yi)(yi)的要(yao)求，這(zhe)(zhe)與社(she)會資(zi)本對(dui)該項目(mu)(mu)(mu)(mu)運營管理(li)(li)能(neng)力(li)有較大關系，同(tong)樣(yang)的商業(ye)開發，如果(guo)沒(mei)有經(jing)驗(yan)的社(she)會資(zi)本可(ke)能(neng)達(da)不(bu)到合(he)理(li)(li)的收益(yi)(yi)。因此，需(xu)要(yao)政府在(zai)選擇(ze)合(he)作伙伴時，充分考慮其對(dui)項目(mu)(mu)(mu)(mu)運營管理(li)(li)的經(jing)驗(yan)是(shi)否(fou)符合(he)要(yao)求。

其次，已經建設(she)成(cheng)的項目(mu)(mu)為什(shen)么要采(cai)用PPP模式。其基本原因有兩個(ge)：為新建設(she)的基礎設(she)施項目(mu)(mu)融資(zi)(zi)；將(jiang)這些項目(mu)(mu)中政(zheng)府(fu)承擔的債務(wu)轉移到社會(hui)資(zi)(zi)本，從而(er)降低(di)(di)政(zheng)府(fu)債務(wu)。隨著(zhu)近年來城市化進程的加快，不(bu)少地方(fang)以負債融資(zi)(zi)方(fang)式建設(she)了不(bu)少基礎設(she)施項目(mu)(mu)。政(zheng)府(fu)可以將(jiang)這些資(zi)(zi)產和債務(wu)一(yi)并移交給社會(hui)資(zi)(zi)本，由社會(hui)資(zi)(zi)本承擔相應的債務(wu)，這就會(hui)大比例降低(di)(di)政(zheng)府(fu)債務(wu)風險，從而(er)達到化解地方(fang)債務(wu)的目(mu)(mu)的。

再(zai)其次，對(dui)于存(cun)量(liang)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)如何(he)采(cai)用(yong)PPP模(mo)式(shi)(shi)。這(zhe)需(xu)要(yao)根據存(cun)量(liang)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的不同類別(bie)采(cai)取不同的運作方式(shi)(shi)，對(dui)正在(zai)運行(xing)的項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)，不需(xu)要(yao)社(she)(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)再(zai)對(dui)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)進(jin)(jin)(jin)行(xing)投資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)就(jiu)可(ke)以(yi)直接經營(ying)(ying)或管理的，可(ke)以(yi)采(cai)用(yong)TOT的方式(shi)(shi)；對(dui)已有(you)(you)(you)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)中可(ke)能規(gui)模(mo)過小(xiao)不能滿足(zu)現(xian)實需(xu)要(yao)或設施老化需(xu)要(yao)升級改造的，無論(lun)是(shi)(shi)哪一種(zhong)情況，都需(xu)要(yao)社(she)(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)對(dui)現(xian)有(you)(you)(you)設施進(jin)(jin)(jin)行(xing)擴(kuo)建(jian)或改造，可(ke)以(yi)采(cai)用(yong)ROT的方式(shi)(shi)。TOT是(shi)(shi)指(zhi)，將(jiang)(jiang)已有(you)(you)(you)的存(cun)量(liang)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)移(yi)(yi)交(jiao)(jiao)給(gei)社(she)(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)，由(you)社(she)(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)對(dui)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)進(jin)(jin)(jin)行(xing)運營(ying)(ying)管理，當運營(ying)(ying)期滿后再(zai)將(jiang)(jiang)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)無償移(yi)(yi)交(jiao)(jiao)給(gei)政府(fu)。對(dui)于TOT這(zhe)種(zhong)做法，如果項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)中沒(mei)有(you)(you)(you)債務，僅將(jiang)(jiang)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)產(chan)和(he)運營(ying)(ying)權(quan)移(yi)(yi)交(jiao)(jiao)給(gei)社(she)(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)，社(she)(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)就(jiu)應支付一定的資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)金給(gei)政府(fu)，為政府(fu)新(xin)建(jian)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)獲得建(jian)設資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)金；如果存(cun)量(liang)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)有(you)(you)(you)一定的政府(fu)債務，在(zai)向社(she)(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)移(yi)(yi)交(jiao)(jiao)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)產(chan)的同時也將(jiang)(jiang)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)中的債務移(yi)(yi)交(jiao)(jiao)給(gei)社(she)(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)，雖能達到政府(fu)化解債務的目(mu)的，但(dan)要(yao)保障(zhang)社(she)(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)獲得合理的收益(yi)。ROT是(shi)(shi)指(zhi)，將(jiang)(jiang)需(xu)要(yao)擴(kuo)建(jian)或再(zai)造的存(cun)量(liang)移(yi)(yi)交(jiao)(jiao)給(gei)社(she)(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)，社(she)(she)(she)會(hui)(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)在(zai)原來的項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)上進(jin)(jin)(jin)行(xing)升級改造或擴(kuo)大建(jian)設規(gui)模(mo)，從而實現(xian)滿足(zu)更(geng)多的社(she)(she)(she)會(hui)(hui)(hui)需(xu)要(yao)。

最后(hou)，對存量項目采用(yong)(yong)PPP模式在實際操(cao)作中(zhong)會(hui)(hui)遇到的(de)(de)難點。主要(yao)有(you)兩方(fang)面：原(yuan)(yuan)有(you)職工的(de)(de)安置或身份轉變(bian)問題(ti)；政府債(zhai)(zhai)務(wu)移交(jiao)過程中(zhong)原(yuan)(yuan)來的(de)(de)債(zhai)(zhai)權人(ren)是(shi)否(fou)同意。關于(yu)第一個問題(ti)，如果原(yuan)(yuan)來的(de)(de)單(dan)位不(bu)(bu)是(shi)事業(ye)單(dan)位，也不(bu)(bu)是(shi)國有(you)企業(ye)，采用(yong)(yong)PPP模式后(hou)就(jiu)(jiu)會(hui)(hui)變(bian)為一般民營企業(ye)或非國有(you)企業(ye)，就(jiu)(jiu)會(hui)(hui)面臨職工安置問題(ti)；當然，如果是(shi)國企或央企作為社(she)會(hui)(hui)資本(ben)，就(jiu)(jiu)不(bu)(bu)會(hui)(hui)出現這(zhe)個問題(ti)。關于(yu)第二個問題(ti)，債(zhai)(zhai)務(wu)由政府債(zhai)(zhai)務(wu)轉變(bian)成為一般企業(ye)債(zhai)(zhai)務(wu)，對于(yu)原(yuan)(yuan)債(zhai)(zhai)權人(ren)顯然是(shi)不(bu)(bu)利(li)(li)的(de)(de)，需(xu)要(yao)債(zhai)(zhai)權人(ren)給予確認，這(zhe)將是(shi)一件較(jiao)為困難的(de)(de)事情，需(xu)要(yao)通過談判權衡雙方(fang)利(li)(li)益。

總之，存量(liang)項(xiang)目(mu)采用(yong)PPP模式(shi)是(shi)一(yi)個普遍的方(fang)式(shi)，但在實際操作過(guo)程中(zhong)比新建項(xiang)目(mu)更為(wei)復雜和困難。因此，一(yi)方(fang)面應(ying)當(dang)制定相(xiang)應(ying)的政策，支持PPP存量(liang)項(xiang)目(mu)規(gui)范發展；另一(yi)方(fang)面應(ying)當(dang)針對存量(liang)項(xiang)目(mu)的特性，選擇具有解決政府難題(ti)的項(xiang)目(mu)采用(yong)PPP模式(shi)，而不是(shi)簡單地(di)將收費期延長。

（作者系(xi)中(zhong)國財政科學研(yan)究(jiu)院研(yan)究(jiu)員(yuan)、中(zhong)國財政學會公私合作（PPP）研(yan)究(jiu)專業委員(yuan)會秘書(shu)長）

來源：中國財經報